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地方政府在專項債券管理中存在的問題
（一）市縣政府自主性不足，專項債券安排機制有待完善。一是舉債規(guī)模受限。目前專項債券實行限額管理，每年新增限額自上而下核定，當年核定的額度只能在當年發(fā)行完畢。這種模式雖然有利于宏觀調控和防范風險，但地方政府只能在上級核定新增限額后，根據(jù)核定的規(guī)模和投向安排債券資金使用項目，無法結合自身經(jīng)濟發(fā)展、財政運行、建設需求等實際情況進行舉債，無法提前統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。同時，由于各地不能在償還存量債務等騰出的限額空間內自主發(fā)行債券，償債積極性減弱。目前的管理模式離真正意義上的限額管理還存在一定差距，市縣政府缺乏舉債的自主權，在專項債券管理中較為被動。二是使用投向受限。中央每年下達的專項債券額度有明確的投向要求，如2018年中央下達福建省的專項債券中，要求用于土儲、棚改、收費公路的額度占86.7%，能用于其他項目的額度僅占13.3%，一些地區(qū)因沒有相關領域項目無法獲得專項債額度，一些當?shù)丶毙璧慕ㄔO項目卻沒有資金來源。在地方財力有限的情況下，這些急需項目可能交由融資平臺等融資建設，容易導致政府與企業(yè)責任不清，產(chǎn)生隱性債務脫離監(jiān)管，存在風險隱患。三是舉債時間受限。每年新增專項債務限額需在全國兩會后確定下達，由于下達時間較晚，各地無法與年初預算相銜接（雖然2019年起，全國人大授權國務院提前下達部分額度，但也只能實現(xiàn)這部分額度納入省級年初預算，市縣仍然無法納入年初預算）。一些政府投資建設的項目，地方政府普遍存在著是需要年初安排預算資金還是等待新增債務限額下達后（不一定有相應的額度）安排的矛盾。此外，由于各地無法在核定的限額空間內自主安排發(fā)債，每年發(fā)行再融資債券額度仍需由中央核定，各地年初預算安排償債資金時也面臨著相同的矛盾。鑒于上述因素，市縣政府缺乏舉債的自主權，一些市縣把債券資金當財政補助，重需求申報和額度爭取，輕管理和償還，存在過度包裝項目、缺乏審核把關等問題，不利于發(fā)揮債券資金效益。
（二）市場約束機制不足，專項債券市場化程度有待提高。近年來，中央積極推進專項債券發(fā)行市場化，要求減少政府干預、加強第三方評估、加大信息披露力度，發(fā)揮市場對債券發(fā)行的約束作用，但效果并不理想。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，2019年已發(fā)行的地方政府專項債券發(fā)行利率全部為國債基準上浮25個BP，不同的省份、不同的債券品種、不同的項目間債券融資成本沒有差異，無法體現(xiàn)市場對項目優(yōu)劣的認可度差異，也無法實現(xiàn)市場對專項債券發(fā)行的有效監(jiān)督。從原因看：一是專項債券發(fā)行未能體現(xiàn)項目信用。由于地方政府專項債券全部由省級政府統(tǒng)一負責發(fā)行并承擔終償還責任，債券發(fā)行體現(xiàn)的是省級政府信用而非項目本身的信用，從債券信用評級機構，到會計師事務所、律師事務所等第三方評估機構，再到金融機構等債券認購方等都較少真正關注項目本身的優(yōu)劣情況，而更注重債券背后的省級政府信用。二是責任分擔與懲處機制不健全。目前債券發(fā)行涉及的評級、評估、信息披露等更多的還停留在符合形式上和程序上的要求，由于對評級、評估及信息披露中存在問題等尚未建立相應的糾錯及懲處機制，一些中介機構不僅沒有對債券項目嚴格進行評估審核，反而為了承接業(yè)務而出具有瑕疵的評估報告，沒有真正發(fā)揮第三方機構的約束作用。同時，由于在債券發(fā)行前沒有明確項目后期收益無法實現(xiàn)等情況下的責任分擔，債權人收益未與項目風險掛鉤，不利于發(fā)揮市場約束。三是相關配套機制有待完善。受專項債券發(fā)行時間、發(fā)行窗口和發(fā)債人員等限制，省級財政部門很難對專項債券進行逐一審核、逐筆發(fā)行。目前專項債券大都采用集合發(fā)債，相同領域項目打捆發(fā)行，無法真正實現(xiàn)債券與項目一一對應，存在項目良莠不齊的情形，部分項目可能過度包裝，項目收益無法覆蓋債券本息，加大專項債券償債風險，市場的力量沒有有效發(fā)揮作用。
（三）“借、用、還”不統(tǒng)一，專項債券償債保障機制有待健全。一是按照現(xiàn)行債務管理的規(guī)定，市縣政府確需舉借政府債務的，由省級政府代為舉借，再轉給市縣使用，省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。由于專項債券“借、用、還”不統(tǒng)一，容易導致市縣出現(xiàn)重借輕還的情況，不利于償債責任落實。二是由于大部分專項債券項目實際收益期限結構很難實現(xiàn)與債務還本付息結構的完全匹配，存在項目建設期利息沒有償債來源、項目收益不達預期或收益提前實現(xiàn)等情況，目前對專項債券項目對應的收入繳庫、監(jiān)管、償還等制度尚不健全，基層落實償債缺乏操作指引，不利于保障償債資金的落實和項目償債風險的防控。三是在中央允許專項債券作為項目資本金和允許債貸組合融資的情況下，沒有完善的償債責任劃分和償債保障機制，容易造成政府債務與企業(yè)債務不清等問題，產(chǎn)生新的風險隱患。
專項債券的主要特征
核心是：融資與收益自求平衡；
關鍵是：自下而上的項目遴選；
責任是：以項目自身收益償還債券本息；
趨勢是：支持領域更加廣泛。
什么是[地方政府專項債]？1、地方政府專項債券的歷史至今不過才五年有余，其真正出現(xiàn)源于2014年9月發(fā)布的國發(fā)（2014）43號文（《關于加強地方政府性債務管理的意見》），具體是指地方政府基于特定的項目發(fā)行、并以該項目對應的政府性基金或專項收入作為還本付息來源的債券。2、專項債券更強調專款專用，也即專項債券的募集資金納入政府性基金預算管理，并專項用于特定用途，不得挪用、不得用于經(jīng)常性支出。地方政府專項債券本質上和一般債券一樣也是地方政府的一種融資方式，只是其具有特定用途和特定還款來源，通過政府性基金收入和專項收入還本付息。
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