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地方政府專項債券的“成長歷程”
地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”），自2015年發(fā)行以來，主要經(jīng)歷了以下兩個階段。
階段2015—2017年：這一階段專項債的類型主要為置換專項債和新增專項債，以置換專項債為主。這一階段專項債的主要特點(diǎn)是：項目類型單一，發(fā)債期限較短。新增債基本都是土地儲備專項債，期限為3年或者5年。從2018年開始，這一階段發(fā)行的專項債逐步進(jìn)入償付階段。 第二階段2018年至今：這一階段專項債的類型主要為新增專項債、置換專項債和再融資專項債，以新增專項債為主。隨著原有債務(wù)基本在2018年置換完成，置換債基本結(jié)束，所以近兩年新增債都保持了較大規(guī)模的增長。同時隨著2015年發(fā)行的部分專項債進(jìn)入了償付期，所以在2018年首次提出了再融資債券這一概念。這一階段專項債的主要特點(diǎn)是：隨著項目收益專項債的不斷探索和試點(diǎn)，專項債的項目類型越來越廣泛，從土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路，擴(kuò)大到能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。
問：專項債券資金作項目資本金是否存在比例限制？
答：除了上一期提及的重大項目的條件外，發(fā)行人還會格外關(guān)注專項債券作項目資本金的比例限制。我們理解，專項債券作項目資本金的比例限制體現(xiàn)在兩個方面，一是，作項目資本金的專項債券發(fā)行金額占當(dāng)期專項債券發(fā)行規(guī)模的比例限制；二是，作項目資本金的專項債券發(fā)行金額占該募投項目資本金總額的比例限制。
《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》于2020年3月31日在《特別國債快4月上會審議每省專項債作資本金占比調(diào)高》一文稱：“每省專項債用于資本金的比例上調(diào)至25%。”[1]雖然筆者沒有找到任何法規(guī)或會議紀(jì)要支撐該等資本金比例上調(diào)的依據(jù)，但在宏觀政策調(diào)控背景下該舉措并非不可能。
總體來看，雖然2019年安排了2.15萬億【專項債】的發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊，據(jù)統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年全年基建投資增速僅為3.8%，今年1—2月受疫情影響基建投資增速降至—23.4%，同比下降30.3%。分析原因發(fā)現(xiàn)，2019年專項債大部分用于棚改、土儲兩大領(lǐng)域，未形成有效投資，其中棚改專項債發(fā)行規(guī)模為7024億，土地儲備專項債發(fā)行規(guī)模6765億，二者合計發(fā)行13789億，占同期專項債發(fā)行規(guī)模的65%。因此，2020年專項債明確專項債不能用于棚改、土儲和產(chǎn)業(yè)類項目。隨著2019年專項債發(fā)行結(jié)束，2020年的【專項債】提前批次開始密集發(fā)行，專項債呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：
一是支持領(lǐng)域越來越多。從2019年9月4日的國常會、2020年3月30日的國常會以及近期的中央政治局會議精神，對專項債支持的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，在原規(guī)定7大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加重大戰(zhàn)略項目、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等領(lǐng)域。
二是發(fā)行期限越來越長。發(fā)行期限從原來3年、5年，逐步擴(kuò)大到10年、15年、20年，可以有效緩解地方政府的償債壓力，減少發(fā)行成本、資金閑置成本，吸引更多市場化的投資主體。
三是投向越來越精準(zhǔn)。【專項債】投向更細(xì)化更精準(zhǔn)，既有基本保障，又有提質(zhì)增效，更加專注于帶動有效投資，更加關(guān)注5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
四是作為資本金的占比越來越高。專項債券資金用于項目資本金的規(guī)模占比由 原來的20%提高至25%，項目范圍包括鐵路、收費(fèi)公路、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等10大行業(yè)。
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