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地方政府在專項(xiàng)債券管理中存在的問(wèn)題
（一）市縣政府自主性不足，專項(xiàng)債券安排機(jī)制有待完善。一是舉債規(guī)模受限。目前專項(xiàng)債券實(shí)行限額管理，每年新增限額自上而下核定，當(dāng)年核定的額度只能在當(dāng)年發(fā)行完畢。這種模式雖然有利于宏觀調(diào)控和防范風(fēng)險(xiǎn)，但地方政府只能在上級(jí)核定新增限額后，根據(jù)核定的規(guī)模和投向安排債券資金使用項(xiàng)目，無(wú)法結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政運(yùn)行、建設(shè)需求等實(shí)際情況進(jìn)行舉債，無(wú)法提前統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。同時(shí)，由于各地不能在償還存量債務(wù)等騰出的限額空間內(nèi)自主發(fā)行債券，償債積極性減弱。目前的管理模式離真正意義上的限額管理還存在一定差距，市縣政府缺乏舉債的自主權(quán)，在專項(xiàng)債券管理中較為被動(dòng)。二是使用投向受限。中央每年下達(dá)的專項(xiàng)債券額度有明確的投向要求，如2018年中央下達(dá)福建省的專項(xiàng)債券中，要求用于土儲(chǔ)、棚改、收費(fèi)公路的額度占86.7%，能用于其他項(xiàng)目的額度僅占13.3%，一些地區(qū)因沒(méi)有相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目無(wú)法獲得專項(xiàng)債額度，一些當(dāng)?shù)丶毙璧慕ㄔO(shè)項(xiàng)目卻沒(méi)有資金來(lái)源。在地方財(cái)力有限的情況下，這些急需項(xiàng)目可能交由融資平臺(tái)等融資建設(shè)，容易導(dǎo)致政府與企業(yè)責(zé)任不清，產(chǎn)生隱性債務(wù)脫離監(jiān)管，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是舉債時(shí)間受限。每年新增專項(xiàng)債務(wù)限額需在全國(guó)兩會(huì)后確定下達(dá)，由于下達(dá)時(shí)間較晚，各地?zé)o法與年初預(yù)算相銜接（雖然2019年起，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分額度，但也只能實(shí)現(xiàn)這部分額度納入省級(jí)年初預(yù)算，市縣仍然無(wú)法納入年初預(yù)算）。一些政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，地方政府普遍存在著是需要年初安排預(yù)算資金還是等待新增債務(wù)限額下達(dá)后（不一定有相應(yīng)的額度）安排的矛盾。此外，由于各地?zé)o法在核定的限額空間內(nèi)自主安排發(fā)債，每年發(fā)行再融資債券額度仍需由中央核定，各地年初預(yù)算安排償債資金時(shí)也面臨著相同的矛盾。鑒于上述因素，市縣政府缺乏舉債的自主權(quán)，一些市縣把債券資金當(dāng)財(cái)政補(bǔ)助，重需求申報(bào)和額度爭(zhēng)取，輕管理和償還，存在過(guò)度包裝項(xiàng)目、缺乏審核把關(guān)等問(wèn)題，不利于發(fā)揮債券資金效益。
（二）市場(chǎng)約束機(jī)制不足，專項(xiàng)債券市場(chǎng)化程度有待提高。近年來(lái)，中央積極推進(jìn)專項(xiàng)債券發(fā)行市場(chǎng)化，要求減少政府干預(yù)、加強(qiáng)第三方評(píng)估、加大信息披露力度，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)債券發(fā)行的約束作用，但效果并不理想。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，2019年已發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行利率全部為國(guó)債基準(zhǔn)上浮25個(gè)BP，不同的省份、不同的債券品種、不同的項(xiàng)目間債券融資成本沒(méi)有差異，無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目?jī)?yōu)劣的認(rèn)可度差異，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行的有效監(jiān)督。從原因看：一是專項(xiàng)債券發(fā)行未能體現(xiàn)項(xiàng)目信用。由于地方政府專項(xiàng)債券全部由省級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)發(fā)行并承擔(dān)終償還責(zé)任，債券發(fā)行體現(xiàn)的是省級(jí)政府信用而非項(xiàng)目本身的信用，從債券信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，到會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，再到金融機(jī)構(gòu)等債券認(rèn)購(gòu)方等都較少真正關(guān)注項(xiàng)目本身的優(yōu)劣情況，而更注重債券背后的省級(jí)政府信用。二是責(zé)任分擔(dān)與懲處機(jī)制不健全。目前債券發(fā)行涉及的評(píng)級(jí)、評(píng)估、信息披露等更多的還停留在符合形式上和程序上的要求，由于對(duì)評(píng)級(jí)、評(píng)估及信息披露中存在問(wèn)題等尚未建立相應(yīng)的糾錯(cuò)及懲處機(jī)制，一些中介機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有對(duì)債券項(xiàng)目嚴(yán)格進(jìn)行評(píng)估審核，反而為了承接業(yè)務(wù)而出具有瑕疵的評(píng)估報(bào)告，沒(méi)有真正發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的約束作用。同時(shí)，由于在債券發(fā)行前沒(méi)有明確項(xiàng)目后期收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)等情況下的責(zé)任分擔(dān)，債權(quán)人收益未與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，不利于發(fā)揮市場(chǎng)約束。三是相關(guān)配套機(jī)制有待完善。受專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間、發(fā)行窗口和發(fā)債人員等限制，省級(jí)財(cái)政部門很難對(duì)專項(xiàng)債券進(jìn)行逐一審核、逐筆發(fā)行。目前專項(xiàng)債券大都采用集合發(fā)債，相同領(lǐng)域項(xiàng)目打捆發(fā)行，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)債券與項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)，存在項(xiàng)目良莠不齊的情形，部分項(xiàng)目可能過(guò)度包裝，項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋債券本息，加大專項(xiàng)債券償債風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)的力量沒(méi)有有效發(fā)揮作用。
（三）“借、用、還”不統(tǒng)一，專項(xiàng)債券償債保障機(jī)制有待健全。一是按照現(xiàn)行債務(wù)管理的規(guī)定，市縣政府確需舉借政府債務(wù)的，由省級(jí)政府代為舉借，再轉(zhuǎn)給市縣使用，省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。由于專項(xiàng)債券“借、用、還”不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致市縣出現(xiàn)重借輕還的情況，不利于償債責(zé)任落實(shí)。二是由于大部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)際收益期限結(jié)構(gòu)很難實(shí)現(xiàn)與債務(wù)還本付息結(jié)構(gòu)的完全匹配，存在項(xiàng)目建設(shè)期利息沒(méi)有償債來(lái)源、項(xiàng)目收益不達(dá)預(yù)期或收益提前實(shí)現(xiàn)等情況，目前對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的收入繳庫(kù)、監(jiān)管、償還等制度尚不健全，基層落實(shí)償債缺乏操作指引，不利于保障償債資金的落實(shí)和項(xiàng)目?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)的防控。三是在中央允許專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金和允許債貸組合融資的情況下，沒(méi)有完善的償債責(zé)任劃分和償債保障機(jī)制，容易造成政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)不清等問(wèn)題，產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
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