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對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是重點支持的鐵路、高速公路和支持推進重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。
2019年9月，國常會及資訊發布會將專項債用做項目資本金的范圍擴大為十個領域項目：鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水，并規定了發債作資本金規模，以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。
地方政府在專項債券管理中存在的問題
（一）市縣政府自主性不足，專項債券安排機制有待完善。一是舉債規模受限。目前專項債券實行限額管理，每年新增限額自上而下核定，當年核定的額度只能在當年發行完畢。這種模式雖然有利于宏觀調控和防范風險，但地方政府只能在上級核定新增限額后，根據核定的規模和投向安排債券資金使用項目，無法結合自身經濟發展、財政運行、建設需求等實際情況進行舉債，無法提前統籌規劃和安排。同時，由于各地不能在償還存量債務等騰出的限額空間內自主發行債券，償債積極性減弱。目前的管理模式離真正意義上的限額管理還存在一定差距，市縣政府缺乏舉債的自主權，在專項債券管理中較為被動。二是使用投向受限。中央每年下達的專項債券額度有明確的投向要求，如2018年中央下達福建省的專項債券中，要求用于土儲、棚改、收費公路的額度占86.7%，能用于其他項目的額度僅占13.3%，一些地區因沒有相關領域項目無法獲得專項債額度，一些當地急需的建設項目卻沒有資金來源。在地方財力有限的情況下，這些急需項目可能交由融資平臺等融資建設，容易導致政府與企業責任不清，產生隱性債務脫離監管，存在風險隱患。三是舉債時間受限。每年新增專項債務限額需在全國兩會后確定下達，由于下達時間較晚，各地無法與年初預算相銜接（雖然2019年起，全國人大授權國務院提前下達部分額度，但也只能實現這部分額度納入省級年初預算，市縣仍然無法納入年初預算）。一些政府投資建設的項目，地方政府普遍存在著是需要年初安排預算資金還是等待新增債務限額下達后（不一定有相應的額度）安排的矛盾。此外，由于各地無法在核定的限額空間內自主安排發債，每年發行再融資債券額度仍需由中央核定，各地年初預算安排償債資金時也面臨著相同的矛盾。鑒于上述因素，市縣政府缺乏舉債的自主權，一些市縣把債券資金當財政補助，重需求申報和額度爭取，輕管理和償還，存在過度包裝項目、缺乏審核把關等問題，不利于發揮債券資金效益。
（二）市場約束機制不足，專項債券市場化程度有待提高。近年來，中央積極推進專項債券發行市場化，要求減少政府干預、加強第三方評估、加大信息披露力度，發揮市場對債券發行的約束作用，但效果并不理想。根據中國債券信息網數據，2019年已發行的地方政府專項債券發行利率全部為國債基準上浮25個BP，不同的省份、不同的債券品種、不同的項目間債券融資成本沒有差異，無法體現市場對項目優劣的認可度差異，也無法實現市場對專項債券發行的有效監督。從原因看：一是專項債券發行未能體現項目信用。由于地方政府專項債券全部由省級政府統一負責發行并承擔終償還責任，債券發行體現的是省級政府信用而非項目本身的信用，從債券信用評級機構，到會計師事務所、律師事務所等第三方評估機構，再到金融機構等債券認購方等都較少真正關注項目本身的優劣情況，而更注重債券背后的省級政府信用。二是責任分擔與懲處機制不健全。目前債券發行涉及的評級、評估、信息披露等更多的還停留在符合形式上和程序上的要求，由于對評級、評估及信息披露中存在問題等尚未建立相應的糾錯及懲處機制，一些中介機構不僅沒有對債券項目嚴格進行評估審核，反而為了承接業務而出具有瑕疵的評估報告，沒有真正發揮第三方機構的約束作用。同時，由于在債券發行前沒有明確項目后期收益無法實現等情況下的責任分擔，債權人收益未與項目風險掛鉤，不利于發揮市場約束。三是相關配套機制有待完善。受專項債券發行時間、發行窗口和發債人員等限制，省級財政部門很難對專項債券進行逐一審核、逐筆發行。目前專項債券大都采用集合發債，相同領域項目打捆發行，無法真正實現債券與項目一一對應，存在項目良莠不齊的情形，部分項目可能過度包裝，項目收益無法覆蓋債券本息，加大專項債券償債風險，市場的力量沒有有效發揮作用。
（三）“借、用、還”不統一，專項債券償債保障機制有待健全。一是按照現行債務管理的規定，市縣政府確需舉借政府債務的，由省級政府代為舉借，再轉給市縣使用，省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。由于專項債券“借、用、還”不統一，容易導致市縣出現重借輕還的情況，不利于償債責任落實。二是由于大部分專項債券項目實際收益期限結構很難實現與債務還本付息結構的完全匹配，存在項目建設期利息沒有償債來源、項目收益不達預期或收益提前實現等情況，目前對專項債券項目對應的收入繳庫、監管、償還等制度尚不健全，基層落實償債缺乏操作指引，不利于保障償債資金的落實和項目償債風險的防控。三是在中央允許專項債券作為項目資本金和允許債貸組合融資的情況下，沒有完善的償債責任劃分和償債保障機制，容易造成政府債務與企業債務不清等問題，產生新的風險隱患。
礪鋒規劃設計研究院
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